我國公路事務的垂直分權設計 期末報告 湯儒彥 民國95年1月13日 交通部運輸研究所

What the height we are, what the view we see. SINLAKU, 2002.09.03.1600

簡報大綱 緒論 地方自治理論 垂直分權與水平分權 國外地方自治回顧 公路事權劃分原則 公路事務內容 基本課題 公路管理事務之事權劃分 地方自治理論 垂直分權與水平分權 自治事項與委辦事項 國外地方自治回顧 公路事權劃分原則 公路事務內容 基本課題 公路管理事務之事權劃分 公路事業事務之事權劃分 結論與建議

緒 論

研究緣起 民87 ， 地方制度法  地方自治的憲法環境成熟 法律面所應然，非實務面所必然 中央與地方間之權限爭議迭起  地方漸不認同中央對事權劃分之觀點  釋憲案增加 首份交通部門的分權研究：「中央與地方交通事務權限之探討」，對個別運輸系統領域之分權課題，著墨有限 本研究針對公路事務，探討最適當合理的事權劃分方式與制度設計

研究內容 地方自治與責任政治精神 憲法與地方制度法中之交通事權劃分規定 國外之分權設計概況 公路事務之內容與分權設計 法制制度轉變過程中之基本課題探討

研究範圍 限公路事務，惟不探討捷運、懸纜運輸等運具形式之課題 不考慮地方財政問題 不受現行實務上作業或事權實際所在之限制 以憲法規定與精神為最基本依據 不考慮省及鄉、鎮、市之層級

地方自治理論

地方自治之本質 真理? 選擇? 「地方自治」：國家特定區域範圍內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度。 國家「民主政治」＝地方「地方自治」 中央集權 地方分權

地方自治之理論 固有說：地方自治團體之存在及其權力的根據，是地方所固有的，與國家意思無關 傳來說：地方團體所行使之政治支配權，係來自於國家的委託，而非地方團體所固有。 制度保障說：地方自治的制度，是由國家的憲法所保障的，國家不能以法律廢止之(釋498) 人民主權理論： 狹義的國民主權理論：國民人民的總體，而是一個抽象的存在 人民主權理論：主權的行使是基於國民之信託

制度保障說之內涵 對法律主體之保障：不容立法者恣意加以廢除 對法律制度之保障：中央不得侵害地方自治之「核心領域」 對主觀法律地位之保障 ：對抗或防禦國家或中央立法者之侵害

垂直分權與水平分權概念 均權制 聯邦國 單一國 水平分權 ：指同一自治團體之法律人格內的統治權分配，如行政、立法、司法、考試、監察 (我國) 聯邦國 (美國) 單一國 (英國、法國) 水平分權 ：指同一自治團體之法律人格內的統治權分配，如行政、立法、司法、考試、監察 垂直分權 ：指不同層級自治團體間的統治權分配，包含行政、立法兩權的向下分配，即地方自治

自治事項與委辦事項 自治事項（憲增§9） 地方權限 中央事項（憲§107） 委辦事項（憲§127） 中央權限 全國事務 國家事務 地方事務

自治事項與委辦事項 自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定， 得自為立法並執行，或法律規定應 由該團體辦理之事務，而負其政策 規劃及行政執行責任之事項 委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或 規章規定，在上級政府指揮監督下， 執行上級政府交付辦理之非屬該團 體事務，而負其行政執行責任之事 項

人民與土地數量之迷思 諾魯共和國 我國 地理位置 東經166° 南緯0° 東經121° 北緯25° 面積 21.3平方公里   諾魯共和國 我國 地理位置 東經166° 南緯0° 東經121° 北緯25° 面積 21.3平方公里 36,190平方公里 人口 約11,000人 約22,170,000人 建國時間 1967年 1911年 政體 民主共和

瑞士 我國 面積 41,285平方公里 36,190平方公里 人口 約7,090,000人 約22,170,000人 建國時間 1803年   瑞士 我國 面積 41,285平方公里 36,190平方公里 人口 約7,090,000人 約22,170,000人 建國時間 1803年 1911年 政體 聯邦 民主共和 政府層級 三級：聯邦、州、市鎮 三級：國、縣（市）、鄉（鎮、市） 州（省）數 26州 2直轄市＋23縣市 鄉、市、鎮數 3020 319

26個獨立主權州，各有州憲

國外的地方自治與自治權限

日本的地方自治與自治權限 依據：憲法第92條 未列舉地方事權事項，僅形式保障 40餘年，中央透過法律壓縮地方自主空間，架空其事權 戰後最大的政治改革運動： 1995年「地方分權推進法」 2000年「地方自治法」 中央政府 廣域的地方公共團體 都 道 府 縣 基礎的地方公共團體 市 町 村

1都1道2府43縣

國家所應扮演的角色有三（地方分權推進法） ： 負責外交、防衛等對外工作 設定全國統一的實施基準 全國性大規模的事業之經營 國家事務(地自法§2)： 司法事務 有關刑罰及國家之懲戒事務 郵政事務 有關國家之運輸、通訊事務 有關國立之教育及研究設施之事務 有關國立醫院及療養設施之事務 有關國家之航行、氣象及水路設施之事務 有關國立博物館及圖書館之事務

日本地方自治權範疇之事務 行政事務：限制住民之權利或課予義務者 內部管理事務：規定自治團體之內部組織或一般事務之處理者 規定住民財政負擔義務：地方稅費 公共設施之設置管理：包括公園、下水道、道路、學校等公共設施之設置管理 公共事務：行政事務以外，就行政之個別內容，所為規範之條例 委任事務：指基於法令之委任，而具有之自治權限。

都道府縣自治事務 廣域事務：地方綜合開發、治山治水事業、水利事業、林、水等天然資源之保全及開發，產業基本條件之整備、道路、河川、運河、下水道及其他公共設施之建設、改良及維護管理等有關涉及廣域之事務 統一事務：義務教育及其他教育水準之維持、文化財之保護及管理標準之維持、警察之管理及運用、社會福利事務及社會保險事業標準之維持、醫事及藥事之規範、傳染病之預防及其他公共衛生水準之維持、職業安定事務、徵用土地事務、各種試驗及許可事務、統計調查、國民健康保險組合及其他公共性團體之監督等，有關必須統一處理之事務 聯絡調整事務：中央與市町村間之聯絡、勸告及指導市町村事務與市町村間之斡旋、為市町村之事務處理設定一般性標準等有關市町村之聯絡調整事務 補充事務：高等學校、盲啞學校、研究所、試驗場、博物館、美術館、醫院及其他保健醫療社會福利設施、運動場等設施之設置及管理、生活貧困者及身體殘障者之保護、受災者之救助、土地重劃事業之實施等

德國的地方自治與自治權限 地方自治團體受德國基本法保障制度保障說核心領域 法律保障，非憲法保障國會或邦議會各自判斷 各邦的地方自治法均未列舉地方自治團體之自治權內容 中央或上級地方自治團體對於地法自治權高度尊重 僅對人民的過分干涉事宜，始有國會保留要求需專業法律之明確授權 16州

美國的地方自治與自治權限 聯邦國體制：聯邦與州 單一國體制：州與市、郡 地方自治團體權限判斷特色：縱無法律明文授權，地 聯邦國體制：聯邦與州 單一國體制：州與市、郡 地方自治團體權限判斷特色：縱無法律明文授權，地 方自治團體，有為實現行政目 的法規制定權 該立法權均被 推定為合理權限 區分基準：1.事宜統一規範否 2.考慮歷史因素 3.事不跨區域難達成目的 各州、各地方之規定不同 爭議端賴司法裁判的漸次累積 50州1特區

英國的地方自治與自治權限 中央集權國，僅國會才有立法權 地方如有需要，只能研訂法規草案，建議中央立法或授權處理 常見「適用於特定地區之法律」 「歐洲地方自治憲章」影響其發展 近年已著手進行修法：未來可能除有特別禁止的例外情形外，將全部「概括授權」，成為地方自治權限 4區數十郡市

我國交通事權之劃分原則

地方交通事權範疇 憲法 107條：中央立法並執行：五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政 108條：中央立法並執行，或交由省縣執行之 ：九、二省以上之水陸交通運輸 109條： 省立法並執行，或交由縣執行之 ：一、省教育、衛生、實業及交通 110條：縣立法並執行 ：一、縣教育、衛生、實業及交通 111條：有全國一致之性質者屬中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣 107 、108 、109 、110條屬列舉式規定， 111條屬概括式規定

地方制度法 18條：直轄市自治事項：「十、關於交通及觀光事項： (一)直轄市道路之規劃、建設及管理； (二)直轄市交通之規劃、營運及管理」 19條：縣(市)自治事項：「十、關於交通及觀光事項： (一)縣(市)管道路之規劃、建設及管理； (二)縣(市)交通之規劃、營運及管理」 20條：鄉(鎮、市)自治事項‥‥ 30條：「自治條例(規則)與憲法、法律上級自治條例等牴觸者，無效」

交通之內涵 內政部答覆(台內民字0910002696號函) 中央與地方權限 憲法已有概括及原則性規範 地方制度法對地方自治事項係在憲法規範下進一步規範 其內涵宜洽中央目的事業主管機關釋疑 憲法108,109,110條僅交通乙詞,為故意的概括 107條中央事權,列舉為航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政 108條自省收回之「二省以上水路交通運輸」 其他原則上均為地方事權

交通之內涵 憲法「省交通(109條) 」、「縣交通(110條) 」 ，顯以管轄領域為交通事權劃分之基礎 地方制度法18,19,20條 對交通事權劃分之問題 承襲憲法交通乙詞，卻又有道路之分開列舉? 「縣(市)道路」多一「管」字，所為何來? 「交通」指「交通事業」或「道路系統的軟體」? 其他憲法授與地方之事權，何在? 地制法之「交通」，應依憲法精神解釋，泛指其他運具型態之交通事務

理想的事權劃分方式 中央專屬立法權： 無涉地方，有中央專屬必要者 競合立法權或共同立法權： 涉及中央與地方整合銜接者（中央與地方＋地方與地方） 有一致性必要事項中央框架立法，地方補充立法 地方專屬立法權： 不涉中央，且地方色彩濃厚者

公路事權劃分原則 1、公（道）路事務原則上應屬地方事權，屬地方之專屬立法權範疇 2、顯涉中央事權之事項，為中央之專屬事權範疇，並負擔其代執行之費用 3、具外部性效果之事務，屬中央立法事項，或立法並執行事項 4、影響或阻礙經濟市場中資訊提供與資訊流通之事項，應由中央統一規範，俾利經濟發展與行政管理效率 5、具對世性之事項，應由中央統一規範 6、事權劃分，應落實「由誰立法並執行，由誰負擔其費用」之原則 7、對於具一致性規範必要之事項，其事權仍歸屬地方，但立法權由中央與地方共享，中央進行框架立法，地方則具補充立法權 8、共同或共享立法權之事務，中央應於立法過程中，注重地方之參與 9、共同或共享立法權事項，其事權劃分需考慮事務所需之應變彈性大小，與地方行政之便宜原則 10、地方議會對於委辦事務無議決權，僅能要求首長說明

模範立法例 教育基本法第9條 （中央政府的教育權限）： 中央政府之教育權限如下： 前項列舉以外之教育事項，除法律令有規定外，其權限歸屬地方 教育制度之規劃設計 對地方教育事業之適法監督 執行全國性教育事業，並協調或協助各地方教育之發展 中央教育經費之分配與補助 設立並監督國立學校及其他教育機構 教育統計、評鑑與政策研究 促進教育事業之國際交流 依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。 前項列舉以外之教育事項，除法律令有規定外，其權限歸屬地方

公路事務之內容

公路事務之內容與分類 公路建設與管養 公路管理 用路（駕駛）人管理 監理業務 公路事務 運具管理 公路運輸業管理 事業管理 公路運輸服務業管理 公路服務業管理

公路管理設施服務不為營利政府是server 設施、服務 用路人 公法關係 運輸事業 私法關係 用路人 公權力 政府 公法關係

公路事務之基本課題

基本課題—公用事業 中央事權（憲§108(7)） 公用事業：直接與民眾生活息息相關，具公共財、生產規模等特性者 運輸事業 公用事業 自來水 瓦斯 電 國有鐵路 國道 航空 航政 中央事權（憲§108(7)） 二省水陸 公路貨運業 公路客運業 公路經營業

基本課題--屬人 VS. 屬地 現行行政處罰⇒ 本(車)籍地處罰VS.行為地處罰 僅適用於統一之法律規範環境 地方自治後，行為地與本(車)籍地法律規範不同，依誰? 行為 行為地 本(車)籍地 舉發 裁罰+執行

屬地主義：以土地範圍為基礎，決定法律關係 ⇒ 公法關係以行為地法律為斷 屬人主義：以人為基本，決定法律關係 ⇒ 公法關係以行為地法律為斷 屬人主義：以人為基本，決定法律關係 ⇒ 公法關係以本籍地或車籍地法律為斷 行為 行為地 本(車)籍地 舉發+裁罰 執行 依行為地法規 行為 行為地 本(車)籍地 舉發 裁罰+執行 依本籍地法規

屬地主義優點 屬地主義困境 權責明確 確保地方法規實效 有助行政目的達成 事務活動僅限於土地領域範圍內—無爭議 事務活動超越土地領域範圍 本(車)籍地怠惰執行，空有罰單—阿囉哈事件 需中央通則性規範代執行之方式

公路管理事務之事權劃分

一、公路建設與管養 土地 規劃、建設 公路建設與管養 公路 養護、管理 專用公路 稅費 其他事項 徵收 管理 技術標準 作業程序 技術標準

公路建設與管養--公路規劃與建設事務 規劃事務 建設事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 專有 國、省道建設事務 1.國、省道技術標準   規劃事務 建設事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 專有 國、省道建設事務 1.國、省道技術標準 2.地方公路技術標準之補充性立法 程序 共有 1.中央與地方及地方間之計畫整合事項 2.重要之人民權益保障事項 限國、省道事務 地方 地方公路規劃事項 地方公路建設事項 其餘事項 行政權 限國、省道。 國、省道建設 地方公路全部事務 地方公路建設

公路建設與管養--公路管理與養護事務 管理事務 養護事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 專有 國省道管養事務 限國、省道事務 程序   管理事務 養護事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 專有 國省道管養事務 限國、省道事務 程序 地方 全部事項 行政權 國、省道建設事務

公路建設與管養--地方公路稅費

公路建設與管養--專用公路 專用公路事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 共有 公路類別及定義 程序 無 地方   專用公路事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 共有 公路類別及定義 程序 無 地方 地方專用公路全部事務內容 專有 行政權

公路建設與管養--其他行政管理 具有危險擴大防制、人民基本權保障與對世性等特性，均應屬中央立法權範疇，地方自治團體只能在不衝突該中央法律之範疇內，行使其立法與執行權。 包括緊急事件之處分權（公路法§48、49）、危險物品運送管理（公路法§50）、行車保險制度（公路法§64、65）、事故通報制度（公路法§66）及車輛認證制度（公路法§63）等

二、道路交通管理事務 道路交通管理 交通行為管理 用路(駕駛)人管理 運具管理 駕駛人的考驗與管理 違反道路交通事件之處理 規費 運具監理

道路交通管理事務--交通行為管理 交通行為管理事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 共有 道路交通活動之管理（強制、提選或任意） 程序   交通行為管理事務 歸屬 事權內容 立法權 中央 .實體 共有 道路交通活動之管理（強制、提選或任意） 程序 中央實體規範部分之程序立法 地方 不衝突中央規範下之補充立法 行政權 專有 國、省道全部事務 全部事務內容

道路交通管理事務--用路(駕駛)人管理 駕駛人的考驗與管理 違反道路交通管理事件之處理 駕照考驗 駕駛人管理 人 規費 屬地

道路交通管理事務--用路(駕駛)人管理

道路交通管理事務--運具管理 申請牌照檢驗 運具監理 定期檢驗 臨時檢驗 牌照稅 運具管理 相關稅費徵收 汽燃費 其他 違反道路交通管理事件之處理 汽車所有人

道路交通管理事務--運具管理

三、其他事項 各種公路事務之名詞定義（公路法§2）、第10條軍用道路（公路法§10）及車輛技術人員證照管理（公路法§61、§61之一），因具對世性，或涉中央之事權，宜由中央統一規範。

公路事業管理事務之事權劃分

事業管理 公路運輸業管理 公路運輸服務業管理 公路經營業管理 公路客運業 公路貨運業 限區域營運 限路線營運 無區域及路線限制

一、公路運輸業管理事務 傳統型公路客運業 公路客運業 運輸業管理 整合型公路客運業 公路貨運業

公路運輸業管理事務—傳統型

公路運輸業管理事務—整合型

二、公路運輸服務業管理事務 單純提供勞務媒合運輸服務，並收取對價利益者 非屬學理上所認定之管制性運輸產業 應回歸一般商事法律體系

三、公路經營業管理事務 屬公用事業 但影響多僅及於地方 規劃、建設 事業內部活動 營運、管理 公路經營業 違規取締 涉公權力 稅費

四、其他事項 中央統一規範：各種公路事業類別與名詞定義（公路法§2）、外國人參與運輸業（公路法§35）等 回歸一般商事法律之事項：駕駛訓練業之設立與管理（公路法§62Ⅰ、§62之一）、車輛技術人員訓練業（公路法§62Ⅰ、§62條之一）等 公路法應予刪除：車輛事故鑑定（公路法§67）事務

結論與建議

一、結論(1/4) 立法權歸屬為我國落實地方自治制度發展的關鍵。 現行公路專業法律，不符合憲法與地制法之精神。 公路事務之權限劃分原則有十： 公（道）路事務原則上應屬地方事權。 顯涉中央事權之事項，為中央之專屬立法權範疇，並負擔其費用。 具外部性效果之事務，屬中央立法權，地方得補充立法並執行。 影響或阻礙經濟市場中資訊提供與流通之事項，由中央統一規範。 具對世性之事項，應由中央統一規範。 對於有一致性規範必要之事項，其事權仍歸屬地方，但立法權由中央與地方共享。 事權劃分，應落實「由誰立法並執行，由誰負擔其費用」之原則。 共同立法權事務，中央應注重地方之參與。 共同立法權事項，事權劃分需考慮應變之彈性與便宜原則。 地方議會對於委辦事務無議決權。

結論(2/4) 公路事務分：公路管理事務與事業管理事務。 有關公路建設與管養事務之事權劃分： 前者分：公路建設與管養、用路（駕駛）人管理與運具管理。 後者分：公路運輸業管理、公路運輸服務業管理與公路經營業管理等。 有關公路建設與管養事務之事權劃分： 土地事務，係屬中央專屬之事權。 國、省道與涉計畫整合等事項，屬中央專屬事權。 地方公路屬地方專屬事權。 公路稅費，屬中央與地方共有事權，分別進行規範。 專用公路事務，除公路類別與定義外，屬地方事權。 其他具危險擴大防治、人民基本權保障與對世性等特性者，應由中央統一規範。

結論(3/4) 有關道路交通管理事務之事權劃分： 交通行為管理事務具一致必要性，屬中央與地方共有立法權。 用路（駕駛）人管理事務，屬中央與地方共有立法權，中央應對駕駛人資格條件、駕照管理、管轄權歸屬、資訊流通平台、違規事件委託代執行通則、救濟程序與規費分攤方法等事項進行規範，地方則可對違規裁處與駕照規費等事項進行規範。 運具管理事務，亦屬中央與地方共有事權，中央應對運具資格條件、運具統一之稅費、資訊流通平台、跨區代檢作業、違規事件委託代執行通則、救濟程序與規費分攤方法等事項進行規範，地方則可對運具的積極條件、牌、行照核發、違規裁處、檢驗程序、及其他地方運具稅費等事項進行規範。 其他具對世性或涉中央事權之事務，屬中央權限。

結論(4/4) 有關公路運輸業管理事務之事權劃分： 公路運輸服務業管理事務，應回歸一般商事法律規範。 傳統型公路客運業事務，為中央與地方共有事權 中央應對涉多數地方之限制路線營運、無區域及路線營運限制之公路客運業的申請、監督內容與程序進行規範，並具行政執行權或委由地方執行。 地方則對限區域營運及跨相鄰地域之公路客運業的申請、監督內容與程序進行規範，並具行政執行權。 整合型公路客運業事務，中央應下授地方事權，並對運輸業之分類與其事業之社會責任等事項進行規範。地方則在中央授權範圍內，進行立法並執行。 公路運輸服務業管理事務，應回歸一般商事法律規範。 公路經營業管理事務，除通則性規範外，中央應下授事權予地方自主處理，地方則在授權範圍內，進行立法並執行。

二、建議 本研究以憲法與法律理論出發，恐仍有思慮未迨之處。 地方財政為地方自治落實之關鍵因素，有必要深入探討。 中央應建立對地方公路事務合理之補助規範。 區域聯盟或共同營業區概念有助於地方公路運輸業之有效管理與因地制宜之彈性 建議未來繼續對航空、水運、鐵路與懸纜運輸甚至港市合一等各項事務之權限劃分方式與相關課題進行研究。

簡報完畢 敬請指教