05/22 台灣的官僚體系 台灣政治Week14

領導與信任：政務與事務關係 陳敦源，2002

過去政府在面對執政不符人民期待時，時常端出兩 種說法：政爭說──國會中在野黨的政治抗爭行動， 以及管理說──官僚機構中垂直或部會間問題。 政黨輪替後，首見「磨合說」，即政務官和既有事 務官及整個舊有官僚體系的互動問題。 執政不符人民期待 政爭說 管理說 磨合說

第一節 新政府與舊官僚 「新政府，舊官僚」：其實政府相對於官僚永遠都 是新的，政黨輪替更突顯這一點。 第一節　新政府與舊官僚 「新政府，舊官僚」：其實政府相對於官僚永遠都 是新的，政黨輪替更突顯這一點。 本文從「民主治理結構」的理論架構出發，以「統 治成本」的概念來理解新政府上台後的種種困境。

第二節 民主治理結構： 一個新制度經濟學的觀點 第二節　民主治理結構： 一個新制度經濟學的觀點 本節呼應North應用「交易成本」的概念在「政治 交換」的努力，將公部門決策過程中因為交換的需 要而進行協商、起草、監控合約、解決爭端、與因 協調所產生的機會成本稱為「統治成本」。接著由 此出發，配合「代理人」理論的分析架構檢視新舊 政府治理機制的異同。

一、民主治理的成本結構分析 制度與組織：選則民主制度作為遊戲規則後，不代 表沒有組織問題。民主與非民主政體一樣都需要面 對組織問題。此即著名的「寇斯定理」想要描述人 類治理機制運作的實況。

寇斯認為，市場機制理論上是一種由個人生產與消 費選擇所造就的治理結構，如果它是最好的資源配 置機制，就不該存在廠商這種層級組織；但反過來 說，市場之所以有廠商存在，就是因為要解決交易 成本的競爭壓力。

民主治理領域也是一樣。如果我們認為民主是最好 的公共決策制度，凡事應該以公民投票來運作，那 麼就要想辦法解決「交易成本」太高的問題，於是 馬上就面臨各類組織（政黨、官僚、國會）的內部 整合問題。這些層級結構，實際上是一連串「委託 人與代理人」關係，有必要控制由此產生的「統治 成本」。

二、民主治理結構「統治成本」的內容

（一）人民委託政治人物：選舉（跟內戰比，成本 低）、行政立法關係（讓人民因行政立法的互動而 獲利，但也有成本）、行政決策團隊運作（團對形 成、變動和協調等，皆有成本）、國會運作（匯集 並表達利益，因此國會收集及處理資訊的成本壓力 大）。

（二）政治人物委託專業官僚：政務人員 vs. 官僚體 系（民主治理就是混合民選和非民選的官員體制， 代理成本層層發生），民意代表 vs

（三）官僚內部的層級委託：政務成本（推動政務 要花很多成本，如採購、重分配、管制、主權、司 法和基礎建設等）、管理成本（維持官僚運作需要 各方成本，如考核、福利、考選、銓敘、訓練等等 等）。

（四）政黨與各種社會組織：除政黨外，還有公會 組織、商業組織與公益團體。政黨組織是民主決策 過程中降低議題設定、社會動員、候選人初步篩選 成本的必要成份。

第三節　新舊政府治理機制成本結構比較 一、國民黨的統治基礎：舊政府的治理結構分析 （一）行政立法關係的黨內組織化：國民黨長期一 黨獨大，行政立法關係常被簡化為黨內組織關係。 （二）向行政權傾斜的治理結構：因行政權內涵與 威權體制運作邏輯接近，國家治理核心傾向集中在 行政部門，立法成為橡皮圖章。

（三）官僚與政黨在行政權內高度結合：由於黨國 不分，台灣官僚體制政黨化程度很高，其政策制定 與執行方面的獨立性有限。我國1947年憲法揭櫫的 制衡體制並沒有被實現過。公務部門的所謂行政中 立，也只是紙上談兵。

二、民進黨的統治基礎：新政府的治理結構分析 （一）行政立法關係方面：民進黨上台，手開台灣 政治「分裂政府」的序幕。國民黨憑藉國會優勢， 將行政立法關係拉往國會方向。民進黨背付大家高 度期待，也只能試圖在行政中央提出與過去不同的 執政藍圖。國家資源被不斷投入行政立法的權限爭 議中，核四停建就是一例，幾無政策產出，統治成 本一直上升。

（二）決策團隊運作方面：過去行政權獨大狀態與 國民黨內的威權統治結合，行政院並非最高行政機 關，黨主席才是；陳水扁上任後，退出民進黨活動， 意圖做全民政府的總統，由於唐飛出任閣揆，又無 法藉由政黨來領導政策，當執政績效出現下滑趨勢 時，既無法介入行政院，也沒有足夠黨政能力，統 治成本提高。

（三）政務與事務關係：新政府舊官僚，明顯有信 任問題。 （四）執政黨內部運作：執政前是一種反對者聯盟 執政後必須面對從前內部各方勢力的出現（好比派 系），內部要整合就有困難。雖有幾次出現黨組織 改造的聲音，但多不了了之。

（五）統治成本相對提高，就是「不好」的嗎？ 國民黨統治起來很有效率，但那樣就比較好嗎？統 治成本高真的不好嗎？更多方面的制衡與討論，更 有可能排除錯誤。

康多瑟陪審團定理

第四節 政務領導與行政效能：可信承諾的解決 第四節　政務領導與行政效能：可信承諾的解決 通常政務官的任期比事務官短很多，在後者眼中， 前者往往只是受人（人民）請託而關心短期利益 （選舉）。這時，整個組織就會面臨信任問題。 組織的領導者和部屬之間的關係，不是只有生產取 向，還有很大一部份是人際取向。領導者應該讓人 感到是可以信任的。不能宣稱要戰到一兵一卒，但 自己已做號烙跑準備。

信任賽局

一、政務與事務關係的承諾問題 （一）事務人員「成本函數」的顯露與應用：當事 務人員賣力工作時，就會顯示出自己的工作的成本 函數。一旦政務人員知道事務人員怎麼樣算努力、 怎麼樣算偷懶，就會要麼叫他做更多事情，要麼以 更嚴格標準看待他，於是開始彼此算計。因此雙方 需要磨合，更需要信任。

（二）公部門「目標函數」風險分擔的問題：政務 官訂立的目標，往往未必能達到。這時，民眾會指 責他們，而他們卸責的方式之一就是把矛頭指向 「辦事不力」的事務人員。如此，事務人員乾脆放 棄行政裁量權，凡事呈報上級，避免被風險波及。

（三）政策與管理選擇的「多重均衡」問題：領導 對特定事務要提出的對策，其實往往有很多，範圍 太廣，他們可能需要更多資訊，而這些資訊又來自 長期任事的事務人員是否給予他們充份資訊，達到 彼此資訊對稱的程度，這也需要靠信任關係來促成。

二、政務與事務關係的信任賽局

第五節　小結與建議 一、推動民進黨黨務改革：民進黨統治成本太高， 跨派系之間難以形成共同領導人，當初有九人小組 共同決策府、院、黨和立院黨團，但在核四問題上， 仍引發黨內立法與行政部門的口角。 二、建立與官僚體系的信任關係：雖然官僚體系較 少民進黨支持者，但民進黨仍應設法避免將施政責 任歸給舊官僚，設法尊重專業、取得信任。 三、進行制度上或政黨間的政治妥協：應回歸民主 治理機制當中「平衡」的設計，在2001年立委選舉 後，從分權制衡與政黨政治叫度出發，妥協並分享 權力。

政務領導、國會監督與官僚自主：臺灣全民健保政策「否決者」之研究，1986-2004 王光旭、陳敦源，2010

研究目的：以全民健保政策為例，討論「制度否決 者」的互動與影響。 研究方法：分析三個關鍵事件：「全民健保法規劃 及審議」、「軍人納保」、「健保雙漲」 研究結論： 否決者整合否決點的理論對於臺灣只有部份解釋 力。 政策產出仍需視否決者意識形態。 最主要的否決者仍以國會為主。

壹、緒論 傳統政策研究強調階段論，經濟的成本效益分析。 然而公共政策往往也是政黨和政治人物的利益角力。

否決者（veto players）和否決點（veto points） 否決者：有決定政策產出權力的「人」。 否決點：政策過程中決定性的「時機」。 分別自實證政治學和新制度論中，提供 研究動態權力過程的資源。 有助於研究「政策的政治可行性」以及 「官僚自主性」：研究者可以有系統地 觀察官僚體制在決策過程的真實影響力。 作者將兩個理論結合，討論「制度否決 者」對政治產出的影響。

否決者（veto players） Kingdon(1995)界定三種主要 的行動者： 掌握制度性權力的政務官 掌握專業資訊的官僚體系 掌握法律審查權的國會 作者以三個健保關鍵事件為 分析對象，觀察三種行動者 如何影響政策產出。 行動者 政務官 官僚體系 國會

貳、文獻回顧

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 政策產出過程本身就是一個政治過程，所以研究公 共政策一定要評估政治可行性。 政治可行性的評估可以看出政治參與者的權力行使 過程，也可以看出政治環境的資源與限制。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 政治可行性評估起源於實證政治學者對於民主多數 決的討論。 三個方向： 議程權力：探討參與者議程控制的能力。參與者 有權力控制議程，但參與者是多元的，沒有單一 參與者能完全掌控議程。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 政策的勝利集合、制度核、否決者：從「空間理 論」延伸，討論參與者如何競逐權力，得到自己 想要的結果。 制度核：代表政策現狀的穩定集合，各行動者的 政策偏好。 勝利集合：政策現狀能夠被改變的提案集合 理性選擇制度論的否決者：Tsebelis(2002)以制度否 決者來分類政治制度，討論政策穩定度。

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 歷史制度論的否決點：討論政治制度對參與者的 限制。 強調制度性的權力影響時機。參與者如何透過對 對特殊時機對制度的支配，阻止一項特定立法的 通過。 可看出政府控制政策結果的能力，並進一步體現 政治制度與政府集權程度之間的關係。 否決點越多政策權力越分散、外部行動者參與 的機會越高、原有政策越穩定、制度變遷成本越 高、

一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 本研究的特殊性： 先從憲政體制設計的角度，找出決策過程中重要 的制度否決者，以及否決點與政策產出結果的關 係。 特別注意全民健保政策，以否決者為基礎，配合 否決點的觀點，觀察決策者權力變動的過程，也 可看出健保政策的穩定性。

二、官僚在政策過程中的角色與自主性 官僚：中立務實的執行 者？有自主性的行為者？ Niskanen(1994)認為官僚 是理性的行動體，有自 主性，追求組織預算的 極大化。 「控制民主」：透過種 種措施避免官僚成為一 隻無法駕馭的巨靈。 但官僚因為專業性和切 身利益考量，也是評估 政治可行性的最佳人選。

三、分析架構 以政務官、官僚、國會的否決者為主，輔以權力介 入時機的否決點分析，分析三者的互動，判斷哪一 個否決者對政策產出的影響最大。 否決點作為輔助分析：找出制度中合法的否決時機 為何，進一步了解法案提出可能遭受的反對力量多 大、官僚可操縱的空間多大。

三、分析架構 制度否決者為基礎：誰有能力參與政策制定、如何 參與、擁有什麼權力。 三個要素：a.否決者的偏好 b.政策現狀的位置 c. 議題 設定者政策認同 否決者的數量、偏好及決策規則會形成對應的制度核 及勝利集合。 否決者越多，制度核越大（現狀越穩定），勝利集合 越小。

四、政治可行性的評估 否決者多寡 否 決 點 多 寡 多（分立政府） 少（一致政府） 政治可行性最低 Ⅲ 政治可行性次高 少 以否決者和否決點的多寡，區別四種類型，用來理解 政治可行性的高低： 表1 議題發動者與政治可行性的分類 否 決 點 多 寡 否決者多寡 多（分立政府） 少（一致政府） 政治可行性最低 Ⅲ 政治可行性次高 少 Ⅱ 政治可行性次低 Ⅳ 政治可行性最高

否 決 點 多 寡 否決者多寡 多（分立政府） 少（一致政府） 政治可行性最低 （政策變遷最難） Ⅱ 政治可行性次高 健保法通過（事件一） 表2 三事件政策產出中政策變遷結果的預測 否 決 點 多 寡 否決者多寡 多（分立政府） 少（一致政府） 政治可行性最低 （政策變遷最難） Ⅱ 政治可行性次高 健保法通過（事件一） 軍人納保（事件二） 少 Ⅲ政治可行性最高 健保雙漲（事件三） （政策變遷最易）

參、資料來源與蒐集方式 資料來源： 既有的文獻：政府文書、研究報告、 期刊論文、立法院紀錄、報紙。 政策精英的深度訪談。

肆、事件分析

一、健保法規劃及審議 （1986 – 1995） 兩階段規劃： 1986 – 1990 行政院經建會 1990 – 1995 行政院環保署 （一）背景： 兩階段規劃： 1986 – 1990 行政院經建會 1990 – 1995 行政院環保署 歷經四位行政院長 整合公保、勞保、農保，納入全體國民 公辦公營、單一社會保險制

一、健保法規劃及審議 （1986 – 1995） 政務官和官僚視為同一立場否決者 （皆為國民黨），都同意脫離沒有健 保的原狀。 （二）討論 政務官和官僚視為同一立場否決者 （皆為國民黨），都同意脫離沒有健 保的原狀。 健保法雖仰賴官僚專業知識，但國民 黨掌握了行政部門，專業性仍敵不過 政黨意向，黨說了算。

一、健保法規劃及審議 （1986 – 1995） 立法院也為國民黨多數，但法案提出時， 反而遭到同黨立委洪秀柱等反對。 健保法規劃前後正歷經臺灣解嚴民主化， 政策決定因而能有非國民黨勢力的影響： 民進黨籍沈富雄版本（公辦民營）的挑 戰。 三者的角力，各自妥協，最後產生了 「公辦公營，但兩年內執行評估和改制」 的版本。

一、健保法規劃及審議 （1986 – 1995） 民進黨的挑戰與同黨立委的倒戈，使得 決策的否決點增多，政策過程拉長。 但國民黨行政立法一把抓的優勢權力， 使得每個否決點都不造成太大阻礙，最 終結果雖有妥協，整體仍是貫徹其意志。

二、軍人納保 （1994 – 2001） 監獄受刑人、失蹤人口、軍人被排除在 健保範圍之外，違反全民納保的精神。 （一）背景： 監獄受刑人、失蹤人口、軍人被排除在 健保範圍之外，違反全民納保的精神。 國防部以軍人資料保密、保費排擠軍事 預算為由，反對軍人納保。 1998年，發放類似健保卡的就診憑證， 緩和軍人納保的訴求。 2001年，立院通過獨立修正案，軍人納 入保險。

二、軍人納保 （1994 – 2001） 四種否決者的角力：行政院（政務 官）、衛生署和健保局（官僚）、國 防部、立法院（國會）。 （二）討論 四種否決者的角力：行政院（政務 官）、衛生署和健保局（官僚）、國 防部、立法院（國會）。 此事件中，政務官和官僚同一立場， 立法院朝野共識也是改變現狀，因此 雖然否決者點多，但未造成太大影響， 顯示在決策過程中，否決者的立場比 否決點的多寡重要。

三、健保雙漲 （2002 – 2004） 2002年，為因應財務問題，衛生署實 施健保雙漲。 2003年，立法院決議停止健保雙漲。 （一）背景 2002年，為因應財務問題，衛生署實 施健保雙漲。 2003年，立法院決議停止健保雙漲。 執政當局認為立院決議侵害行政權， 提請釋憲。 監院糾正健保雙漲案，認為行政院應 接受立法審查。

三、健保雙漲 （2002 – 2004） 2004年，取消高診次部份負擔，雙漲改 單漲。 立法院與監察院仍有異議，爭議未完全 平息。

三、健保雙漲 （2002 – 2004） 三類否決者：行政院和衛生署（政務 官）、健保局（官僚）、立法院與監 察院（國會） （二）討論 三類否決者：行政院和衛生署（政務 官）、健保局（官僚）、立法院與監 察院（國會） 政務和官僚同一立場，主要為分立政 府行政與立法之間的角力。 否決者增多與立場不一致，導致政策 現狀難以改變。

三、健保雙漲 （2002 – 2004） 制度設計上，行政院原是具有優勢權力 的行動者，沒有其他否決者，現狀最易 改變。 但分立政府的狀態之下，立法院擁有的 民意基礎，成為足以影響決策的重要否 決者。

伍、綜合討論 健保法通過 軍人納保 健保雙漲 否決點 5個（法律案） 2個（行政裁量） 否決者 少（一致政府） 少（朝野立場一致 少變多（立法干預） 政策現狀 行政院版本（公辦公營） 軍人排除 原本費率 制度核 （行動者的偏好） 行政院、經建會、衛生署偏好一致； 立法院有異議但一致政府下無太大影響。 衛生署、健保局樂觀其成但被動； 國防部積極反對； 立法院積極贊成 行政院、衛生署、健保局積極贊成； 立法院積極反對； 監察院反對 議題設定者 經建會、衛生署 行政院 立法院 衛生署、健保局 政策結果 行政院版+附帶條款 單漲變雙漲

一、制度框架 官僚難以違抗政務領導的意見。 立法院作為最高的民意機關，成為最重要的否決者。 而其中決策，其實是反應了執政黨和在野黨的立院 席次。

二、議程設定者 理論上，議程設定者在決策上有相對優勢。 但在健保雙漲案中，行政部門作為議程設定者，遭 受來自立法權的強烈挑戰。 結果顯示，只有在國會作為議程設定者時，設定者 才具有相對優勢；若為行政部門，僅在政策規劃上 有實質影響力。

三、政策產出的結果 分立政府較一致政府，呈現較多的偏好吸納與妥協 性、協調的成本較高、政治可行性較低。 健保雙漲案中雖然原先制度設計的否決點較少，但 議題政治化之後，加入了其他否決者，且朝大野小， 增加了否決者的影響力。 顯示民主化後的臺灣，國會是決策中最重要的否決 者，官僚自主性受到制約。

陸、結論與建議 西方的研究大抵將分析的單位定義為集體但單一的 行動者，但在健保法審議的事件中，個別的立委展 現了政策的自主性，不能將國會視為一致偏好的行 動者。 西方政治運作的邏輯是，政治的操作不能凌駕制度 規範，然在健保雙漲案中，明顯可以看到立院多數 黨干擾行政裁量權，使得政策制定的過程缺乏制度 上可預測性，往往僅能從當時的權力結構來觀察。

陸、結論與建議 否決者的理論沒有解釋，如何定位不同 否決者在政策空間上的位置，使得對否 決者的分析顯得「後見之明」。 作者認為這三個事件無法呈現官僚自主 性，可能的原因： 三個案皆為政治性較高的事件，官僚角 色較易退卻。 對政策的影響力不一定是直接決定決策 結果，「消極的不合作」，也是一個重 要影響，但不易觀察與辨識。

陸、結論與建議 以西方民主政治為藍本的否決者理論，應用在臺 灣社會的適用性，應有所保留。 臺灣社會政治可行性分析未受到應有的重視，理 論引進與經驗研究皆不足，未來希望能有更多研 究投入。