第三章 外国行政组织理论 第一节 外国早期行政组织思想 第二节 传统时期的行政组织理论 第三节 行为科学时期的行政组织理论 第三章 外国行政组织理论 重要 第一节 外国早期行政组织思想 第二节 传统时期的行政组织理论 第三节 行为科学时期的行政组织理论 第四节 现代行政组织理论

1、古希腊、古罗马的行政组织思想 柏拉图的组织思想（Plato） 《理想国》、《政治家篇》 组织分工思想；无学识者不能治国； 第一节 外国早期行政组织思想 1、古希腊、古罗马的行政组织思想 柏拉图的组织思想（Plato） 《理想国》、《政治家篇》 组织分工思想；无学识者不能治国； 治国者当以教育为第一要务；依法行政 亚里士多德的组织思想（Aristotle） 《政治学》 将议事权、司法权和行政权相区别；提出设置行 政机构的依据；提出公共组织职能的思想；提出 行政人员任用的原则；要建立行政监督机构； 崇尚法治

2、中世纪西欧的行政组织思想 马基亚维利的组织思想（Machiavelli） 《君主论》、《讲话集》 第一节 外国早期行政组织思想 2、中世纪西欧的行政组织思想 马基亚维利的组织思想（Machiavelli） 《君主论》、《讲话集》 组织管理中最重要的要素是权力；反腐败措施； 行政组织管理原则（群众支持、组织内聚力、领导者 超出常人的能力和存在下去的原则） 官房学派的组织思想 主张统一的、完整有效的组织制度与方法； 优秀的人才来管理国家； 将管辖的事务分为若干部门管理，提倡简化礼仪和行政手续； 强调国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从

3、资产阶级革命时期的行政组织思想 第一节 外国早期行政组织思想 卢梭的行政组织思想（Rousseau） 18世纪法国启蒙运动时期著名思想家，《社会契约论》 阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆从（现实政府官员有三种根本不同的意志：倾向于个人利益的个别意志；倾向于行政官员的共同利益的团体意志；最后才是倾向于人民或主权者的意志，这才是普通公意）。故要监督防止滥用职权 论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依据。法律是国家的灵魂和生命，行政行为只是执行法律，政府行为应以法律为依归。政府做出某种决定或命令只能是严格地依照法律才是有效的。

3、资产阶级革命时期的行政组织思想 汉密尔顿的组织思想（Hamilton） 《联邦党人文集》 第一节 外国早期行政组织思想 3、资产阶级革命时期的行政组织思想 汉密尔顿的组织思想（Hamilton） 《联邦党人文集》 主张扩大行政部门的权力；主张建立强而有力的行政组织 （统一；稳定；充分的法律支持；足够的权力） 密尔的组织思想（John S.Mill） 《代议制政府》 衡量行政组织标准：是否促进社会利益增长； 界定政府职能：应以不妨碍个人自由发展为前提； 组织分工要合理，且实行个人负责制； 政府工作要由公开竞争考试或者由上级直接选任的特殊人才担任；

对外国早期行政组织思想评述 由于受社会分化及国家种类组织分化水平不高的限制，外国早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一起，没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行政组织思想 尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非常丰富的。比如关于行政组织的职能、行政组织的分工和机构设置、行政组织的用人原则、行政组织的内聚力原则、行政组织的法制管理以及依法行政等思想都成为后来行政组织理论的渊源。

19世纪末、20世纪初完成由混杂、片断的行政组织思想到独立、系统的行政组织理论的演变 独立的行政组织理论产生的背景 19世纪末、20世纪初完成由混杂、片断的行政组织思想到独立、系统的行政组织理论的演变 工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；伴随生产规模的急剧扩张，旧的企业组织结构与经验式个人管理方式已越来越不适应经济发展的要求 民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；随着自由资本主义向垄断资本主义过渡，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样，组织规模日益庞大。为适应经济、社会、文化发展的要求，必须研究与建立新型的组织结构，使管理科学化 政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。行政学从政治学中分离出来，西方企业组织管理理论为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础

托马斯·伍德罗·威尔逊（T.W. Wilson)，是西方行政学的创始人。 第二节 传统时期的行政组织理论 1.威尔逊的行政组织思想 托马斯·伍德罗·威尔逊（T.W. Wilson)，是西方行政学的创始人。 “西方行政学”创始人 要求明确行政组织职能、任务、范围，即政府应该做什么，不应该做什么；（凡公共事务应当由政府管理） 倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；（只有文官制度的改革对提高效率是不够的） 强调行政组织应成为公众信赖的机关。（规定一些有关行政组织与行政活动的更好方法，使行政组织尽可能高效率，少消耗人力或金钱）

弗雷德里克·泰罗（Frederick W Taylor） 是美国的发明家、工程师 科学管理之父 《科学管理原理》 第二节 传统时期的行政组织理论 2.泰罗的科学管理组织理论 弗雷德里克·泰罗（Frederick W Taylor） 是美国的发明家、工程师 科学管理之父 《科学管理原理》 主张组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，且有合作 管理职能的专门化 组织工作的计划化、标准化和程序化 组织控制的 “例外原则”

3.法约尔的一般组织理论与原则 组织与管理密切相关； 任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，也能应用于所有的人类组织； 第二节 传统时期的行政组织理论 3.法约尔的一般组织理论与原则 享利·法约尔（Henry Fayol）法国杰出的管理学家 一般管理之父 《工业管理与一般管理》 组织与管理密切相关； 任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，也能应用于所有的人类组织； 探讨了组织的层级结构；较早运用“组织图”形式分析组织 提出组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制 提出组织管理的十四条原则（精密分工、权责一致、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级系列、秩序、平等、稳定、主动性、集体精神）；

马克斯·韦伯（Max Weber） “组织理论之父”，德国社会学家。韦伯的官僚制（或科层制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。 第二节 传统时期的行政组织理论 4.韦伯“官僚制” 组织理论 马克斯·韦伯（Max Weber） “组织理论之父”，德国社会学家。韦伯的官僚制（或科层制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。 他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型：一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人权威；三是基于理性法规的法理型权威。 他指出每一种权威各有其理想的组织，而官僚制则是法理权威最适宜的组织形式。（组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职能的职位；组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现；组织内层级节制，强调严格的隶属关系；强调组织的专门化；组织靠规章制度加以管理；组织机关的管理以书面文件档案为基础） 理想的组织结构分三个层级（决策层、管理层、执行层），领导者根据知识进行控制 。

5.古立克、厄威克的组织理论 古立克美国管理学家、厄威克英国管理学家。传统组织理论和管理理论的汇集者，首次提出“组织理论”这一学科名称。 第二节 传统时期的行政组织理论 5.古立克、厄威克的组织理论 古立克美国管理学家、厄威克英国管理学家。传统组织理论和管理理论的汇集者，首次提出“组织理论”这一学科名称。 1937年《组织理论概述》论文 古立克把组织管理的7项要素中的英文第一个字母组成“POSDCRB” 七要素是：计划（planning）、组织（organization）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordination）、报告（reporting）、预算（budgeting） 适用所有组织的8条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则

传统行政组织理论评述 [论述]传统时期行政组织理论对我国行政组织改革的意义 论述 各理论不同之处： 威尔逊标志行政学从政治学分离；泰罗重效率与机械；法约尔强调一般的组织规则；韦伯追求理想组织的设计与规范。 基本贡献： 把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。 总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 倡导“理性化—法制化”的组织形态，强调组织的动作应以法律为规范。 明显不足： 只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态研究；强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；只将组织作一个封闭系统研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。 [论述]传统时期行政组织理论对我国行政组织改革的意义

1.梅奥的人际关系组织理论 [论述]梅奥人际关系组织理论与不讲原则的庸俗人际关系思想的区别？ 第三节 行为科学时期的行政组织理论 1.梅奥的人际关系组织理论 乔治·伊尔顿·梅奥（George Elton Mayo），原籍澳大利亚，后移居美国。是人际关系学说与行为科学学说的创建者。 代表性论著：《工业文明里的人的问题》1933年； 《工业文明里的社会问题》1945年 提出了“社会人”理论； 提出正式组织之外还存在非正式组织； 工人的士气和工作态度是影响组织效率的关键因素； 提出“新型领导”观点，能力表现是通过提高组织中成员的满足程度来激励员工的“士气” [论述]梅奥人际关系组织理论与不讲原则的庸俗人际关系思想的区别？

2.巴纳德的组织要素与平衡理论 [论述]用实例说明权威来自接受的重要性？ 行为科学时期的组织理论 2.巴纳德的组织要素与平衡理论 切斯特·欧文·巴纳德（Chester I.Barnard）是美国公共行政和组织管理方面的理论家，行为科学时期的代表人物，是西方现代组织理论社会系统学派的创始人，被誉为“现代管理理论之父”。 经典著作：《经理人员的职能》1938年；《组织与管理》1948年 组织的本质是一个协作系统。 组织必须具备三个要素：共同目标；协作意愿；信息沟通。 组织能否持续存在，取决于能否维持组织的内外平衡。 阐述了非正式组织理论。非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用。 权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接受命令。 组织理论不是要研究组织成员的操作活动，而是要研究决策活动。 [论述]用实例说明权威来自接受的重要性？

3.西蒙的决策组织理论 [论述]用实例说明行政组织的基本功能就是决策？ 行为科学时期的组织理论 3.西蒙的决策组织理论 赫伯特.A.西蒙（Herhert A.Simon）是美国著名的行政学家。由于他对经济组织内决策过程所进行的开拓性研究，瑞典皇家科学院向他颁发了1978年的诺贝尔经济学奖。决策理论学派创始人。 代表作品: 《管理行为—管理组织决策过程的研究》1947年； 《管理决策的新科学》1960年 组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”。 组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。提出“有限理性”决策原理。 发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是由人组成的集体平衡系统，特别研究了“诱因效用”和“贡献效用”这两个新概念。 组织影响论。组织影响个人决策行为因素有:权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。 组织设计论。组织设计要有利于组织决策,有利于决策所需的信息传递和信息处理。 [论述]用实例说明行政组织的基本功能就是决策？

小 结

行为科学时期的组织理论评述 行为科学时期的行政组织理论特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。 该理论注重对非正式组织的研究。 该理论注重对组织决策问题的研究。 存在明显不足：第一，过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义。第二，过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究。第三，这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。虽然巴纳德等人涉及到了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。

柏森斯美国社会学家，最早将一般系统论运用于组织研究的学者 代表作:《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》 第四节 现代行政组织理论 1.柏森斯的行政组织理论 柏森斯美国社会学家，最早将一般系统论运用于组织研究的学者 代表作:《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》 任何一个组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。 处在社会系统中的组织必须具备以下四方面特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。 四方面特质主要通过组织三个层级来实现：决策层级、管理层级、技术层级。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得互相干涉，既不能越权侵上，也不能越俎代庖

第四节 现代行政组织理论 2.卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论 卡斯特（Fremont E. Kast）罗森茨韦克（James E. Rosenzweig）美国学者. 代表作:二人与约翰逊合著《系统理论与管理》,1963年； 二人合著《组织与管理—系统方法与权变方法》,1970年 组织是一个开放系统。 组织是一个整体系统,由五个子系统组成（目标与价值分系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统） 组织具有权变性（权变组织理论强调组织的多变量性；不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法；致力于谋求组织与其环境组织内部各分系统之间动态的、具体的一致性）

第四节 现代行政组织理论 3.生态行政组织理论 最先运用生态理论研究政府行政现象的学者是美国哈佛大学教授高斯 弗雷德·W·里格斯（Fred W Riggs）,美国著名行政学家，1957年发表文章《农业型与工业型行政模式》，1961年出版《行政生态学》 提出三种行政组织模式 融合型 棱柱型 衍射型 重点分析了棱柱型过渡社会的公共行政组织（异质性或异种性、形式主义、重叠性） 考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与行政组织的制约关系

第四节 现代行政组织理论 4.帕金森定律和彼得原理 诺斯古德·帕金森(C.Northcote.Parkinson),生于1909年,英国著名历史学家和行政学理论家. 《帕金森定律》(又译官场病),1958年文集 　职工人数与工作量毫不相关、中间派决定、鸡毛蒜皮定律、现代政府机构如委员会之类组织形式日益膨胀、豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆、组织内低效无能根源于自发的嫉妒病、财不外露、退休混乱 劳伦斯·彼德(Laurence.J.Peter),1919年出生在加拿大,美国管理组织学家. 与记者雷蒙德霍尔合作《彼得原理》(又译为升官病),1969年 　在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。

第四节 现代行政组织理论 5.新公共行政学组织理论 20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗雷德里克森（1934－）为代表。关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。 1.对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判； 2.主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革 ； 3.提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。 主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。

6.企业家政府组织理论 美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《改革政府》一书中首先提出来的。 第四节 现代行政组织理论 6.企业家政府组织理论 美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《改革政府》一书中首先提出来的。 基本思想：主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。 企业家政府的十大特征：掌舵而非划桨、广泛采取授权、引入竞争机制、变规则驱动为任务驱动、转变政府投入产出观念、树立“顾客意识” 、变花钱政府为赚钱政府、应有预见未来的能力、以市场为导向、应重分权模式和合作式组织。 奥斯本认为政府与企业有许多不同，政府应具有企业家精神。 美国克林顿政府的行政体制改革吸收该理论的思想。

提出政府治理的四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府 第四节 现代行政组织理论 7.彼得斯的行政组织理论 盖伊· 彼得斯美国著名行政学家。96年出版《政府未来的治理模式》 提出政府治理的四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府

8.休斯的行政组织理论 澳大利亚公共管理学教授欧文· E · 休斯，1998年《公共管理导论》。 第四节 现代行政组织理论 8.休斯的行政组织理论 澳大利亚公共管理学教授欧文· E · 休斯，1998年《公共管理导论》。 20世纪80年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。 “正规的官僚制形态关注于结构和过程，并想当然地以为结果也必然会随之而来；而新的组织形态则更关注结果的实现，并将其作为首要目标，具体的组织形态则退居其次了” 新公共管理模式的变革似乎是不可逆转的，21世纪公共管理将不是20世纪大多数国家比比皆是的僵化的官僚制类型，21世纪的公共服务将具有更多的市场导向，公共行政将有更多的弹性、更多的参与性，公务员能力将比以往更强，人们注重的是结果重于一切

8.休斯的行政组织理论 休斯概括新公共管理模式的特征： 第四节 现代行政组织理论 8.休斯的行政组织理论 休斯概括新公共管理模式的特征： 该模式意味着传统的行政管理模式的重大改变，引人注目的改变是注重结果的实现和管理者个人的责任； 一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性； 明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩； 公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的； 政府职能更有可能受市场检验，应将掌舵与划桨分开； 通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。

9.登哈特的行政组织理论 美国公共行政学者罗伯特·E ·登哈特致力于公共组织理论研究 《公共组织理论》、《组织的阴影》等著作 第四节 现代行政组织理论 9.登哈特的行政组织理论 美国公共行政学者罗伯特·E ·登哈特致力于公共组织理论研究 《公共组织理论》、《组织的阴影》等著作 一方面抨击了以马克斯韦伯为代表的传统官僚制组织理论，另一方面，也批评了以企业化政府组织为代表的新公共管理理论。 主张新公共服务取代新公共管理。公共行政组织必须保证充分回应人民的意志，公共行政组织的首要价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究。

对现代行政组织理论的评述 现代行政组织理论注重对组织系统性、生态性、权变性的研究。 与传统的和行为科学的组织理论比较，现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。 但只强调组织被动适应环境，很少研究组织应如何主动促进环境改变；过分强调组织的变数，而忽略了对组织基本原则和运行规律的研究。 近年来，现代行政组织理论倡导组织变革，并认为行政组织只有不断变革，才能产生出活力。都将放松规制、下放权力、扩大民主参与、提高组织应变能力、重视服务对象作为公共行政组织改革的重要内容，目的是提高社会的公平和行政效率。但公共组织理论研究领域有两大难题始终困扰着学者们，一是民主和效率的关系，二是集权与分权的关系。

课堂检阅 1、提出“一切政体都应订立法制并安排它的经济体系”的学者是（ ）07年P54 A、马基雅维利 B. 亚里士多德 C、柏拉图 D、苏格拉底 2、主张在组织中保持比较小的管理幅度的人是（ ）10年P61 A、泰罗 B、孟德斯鸠 C、卢梭 D. 法约尔 3、德国社会学家马克斯·韦伯被誉为（ ）07年P61 A、行政学创始人 B、科学管理之父 C. 组织理论之父 D、行政管理之父 答案：BDC

3．巴纳德认为，权威来自( ) 10年P66 A．强制 B.灌输 C．接受 D.服从 答案： C

复习思考题 1.外国早期行政组织思想有哪些值得借鉴的地方？ 2.传统时期的行政组织理论的主要内容是什么？其研究特点是什么？ 3.如何评价行为科学时期的行政组织理论？ 4.如何克服和避免行政组织中的帕金森现象和彼得原理？ 5.你对新公共行政学派和企业家政府理论力求从根本上改革行政组织的主张有何认识？ 6.试比较彼得斯、休斯、登哈特的行政组织理论。