兩岸政治參與 高永光老師 上課使用 Classroom Only

基層人代會選舉

1、選舉史（一九三○～一九六四） 一九三○年下半年，中共在它控制的地區設「蘇維埃」政權，開始辦選舉。「選舉委員會」主辦選務。各級「選舉委員會」人數不等；農村或鄉鎮，由五至九人組成「選舉委員會」；縣或市「選委會」為七至十二人不等；整個蘇維埃區則由九至十三人組成「選舉委員會」。

中共早期選舉史上，「選舉委員會」的工作包括： １．規劃、執行及檢討選舉工作； ２．負責宣傳及選舉條例疑難事項之解答； ３．登記、審查選民資格、並公佈候選人名單及選民名單，主持「選舉大會」暨監督投票之進行； ４．檢舉以威脅、利誘妨害選舉之行為； ５．選舉結束後，向同級政府填報選舉工作報告書。

在「蘇維埃政權」的城市部分，以產業組織(生產單位 )或職業團體為單位，開選舉大會，辦理選舉；城市裡無產業組織者，以區域或劃街道為選舉區。農村地區則以農民若干屋子(小村子)劃成一個選區，開選舉大會，進行選舉。

抗日戰爭期間，中共在其控制的「邊區」設邊區參議會、縣市參議會及鄉參議會。邊區參議會以縣市為選舉區，依各縣市人口比例選出。縣市參議會以鄉為選舉區，由所轄鄉推選組成。鄉參議會議員，原則上，以「村」為選舉區，進行選舉。市參議會選舉，則以「街道」或原有行政區為標準劃分選區。

選民資格方面，在革命戰爭時期，中共訂定的標準較為嚴格；主要係以是否支持中共革命為依據。另外，根據馬克思主義，中共亦將經濟活動之中有「剝削」嫌疑的地主、資本家或商人剔除在選民名冊之外。

中共控制的所謂的蘇維埃政權地區，年滿十六歲即有選舉權和被選舉權。抗日戰爭期間，中共勢力範圍內的「邊區」，中共則將選民年齡提高為十八歲。

候選人條件方面，在「蘇維埃」政權時期，中共當局訂定的標準主要包括： １．階級成分(社會背景)。以工人、農民為主，地主、富農、資本家暨其附從人士等皆歸類為「階級異己份子」，不在提名之列； ２．執行中共當局交付任務認真、積極份子為主，相反的，犯錯誤、工作不力的所謂的「薄弱份子」不予以提名。

中共早期選舉史上採用的投票方法大都為非秘密的性質。投票方法之中，除了召開「選民大會」以舉手表決方式之外，主要的投票方法有三種：「背箱子」、「投豆子」、「乍胳膊」。

村、鄉鎮、縣市「蘇維埃」代表任期較短，六個月改選一次。全特區「蘇維埃」代表任期為一年。各級「蘇維埃」代表選出「執行委員會」，綜理各級「蘇維埃」政務。「邊區」政權時期，鄉參議員每半年改選一次，縣及邊區參議員每一年改選一次。

一九四九至一九五二年，中共統治中國大陸初期，中共並未制定通行全大陸的「選舉法」，只由各主要城市的行政機構發佈行政命令，由所在地各個單位自行選出代表，組成所謂的「人民代表會議」。

為了確保「更廣泛地選出各方面能代表群眾意見的代表」，防止候選人票源不足，因此，中共當局規定，「由各單位、 各團體的「選舉委員會」與群眾慎重協商」，推出與應選名額相等的候選人，再進行選舉。此即中共所謂「等額選舉」 之由來。至一九五三年，中共當局才進一步根據「革命根據地」時期的選舉法規，頒佈「選舉法」，普遍在大陸舉辦各級「人民代表大會」選舉。

一九五三年至六三年間，主辦的選務機構為「選舉委員會」與「選舉工作辦公室」。中央、省、市、縣、鄉，鎮各級政府(行政機構)負責設立「選舉委員會」。縣、市、鄉、鎮行政機構附設之「選委會」成員，由上一級政府任派。

一九五三年開始，中共當局推動鄉、鎮「人代會」代表由民眾直接選舉，縣以上「人代會」則仍由次一級「人代會」間接選舉產生。中共也數度批評各級人代會的缺失；主要的缺點包括： １．有些地區「人代會」選出的工人代表人數偏低，導致無法為廠礦企業或工人問題提意見； ２．各級「人代會」代表只集中于法律、形而上問題之討論，無法確切瞭解基層農民、工人之問題與需要，導致「人代會」會議中存在著，「種種不便於勞動人民表達意見的形式主義」。

二、一九七八~一九九○選舉 「文革」時期，中共停辨基層選舉，因此，一九七九年恢復舉行基層選舉時，中共將選舉當成新政策，責成各級單位從「試點」做起。

「試點」係中共決策過程重要的一環。「試點」的主要目的有三： １．根據試行的結果，擬訂實施細則，下達執行的步驟； ２．吸收執行的經驗； 3，培訓幹部。

一九七九年，中共恢復舉行縣市直接選舉，即以一九七九年年底至一九八○年上半年為「試點」期，八○年下半年開始，大陸各省陸續辦理基層直接選舉。

(1)「選舉委員會」 「選舉委員會」由現任各級「人民代表大會」(以下簡稱「人代會」)「常務委員會」指導設立，主持選務工作。關於「選舉委員會」之組成、職業暨其隸屬關係，中共先後於一九五三、一九七九及一九八六年頒佈「選舉法」予以規定。

(2)選區劃分 中共「一九五三年選舉法」第卅九條第五款規定，由當時承辦基層直選的鄉、鎮、市轄區和不設區的市「選舉委員會」，「按照選民居住情況劃定選舉區域」。「一九七九年選舉法」修改為，「選區應按生產單位、工作單位和居住狀況劃分。」

(3)「選民名冊」製作 中共一九八二年憲法第卅四條規定，「中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身，宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。」

一九五三年，中共首度辦理鄉、鎮、市「人代會」基層選舉，當時被中共當局認定的壞分子、違法亂紀分子、地主階級分子暨其子女、富農分子，以及反革命分子，大多不賦與政治權利，無選舉權。

一九七九年，中共決定恢復辦埋「人代會」基層選舉之後，中共重新賦與舊有的「地主、富農、反革命分子、壞分子」政洽權利，包括選舉權在內。中共中央不再嚴格堅守「無產階級」與「資產階級」之階級區分暨差別的政治待遇。

一九八三年，中共當局由全國「人代會」另作規定，由「選舉委員會」和執行監禁，羈押、拘留或勞動教養的機關共同決定，讓正在保釋、勞動教養(服勞役)及受拘留的罪犯在「流動票箱投票、或委託投票、甚或准假回原選區投票」。但觸犯「反革命」案件、嚴重刑事犯罪案及「精神病患者」除外。

就「選民登記」工作本身而言，由於製作「選民名冊」工作兼具戶口校正功能，因此，中共中央一再要求做到不漏、不錯及不重複的原則，地方當局亦反覆責成選務工作人員照規定辦事。「選民登記」工作之進行，一般係由各地方「選舉委員會」選拔、訓練登記員，抽調有經驗、熟悉地方情況、負責任和有一定文化水準的幹部組成登記小組，按「單位」或「居住地」到派出所抄戶籍，再上門對照「戶口簿」逐人核查登錄，覆查準確無誤時，才填入選民名冊。

各地「選舉委員會」按規定進行選民登記之後，須將「選民名冊」用紅紙撰寫，在投票日前卅天公佈。「選民名冊」大抵係由各地「選舉委員會」會同「單位」、「居民委員會」或「街道辦事處」，以毛筆書寫製成，張貼于「單位」公告欄，或貼在民宅居民主要通道牆壁上，一般稱之為「選民榜」。

(4)代表名額暨提名 　名額分配：　 在各級「人代會」代表分配方面，中共中央統一的規定具有兩項特點： 1．農村民眾選出的「代表」，其涵蓋的人口數，遠比城市一個「代表」所代表的人□數高四至八倍不等； ２．共產黨籍代表多於非共產黨籍代表。這兩項特點說明了，大陸民眾政治參與的機會，因居住地區和黨籍不同而有區別。

「一九七九年選舉法」規定，在縣「人代會」方面，農村每一「代表」所代表人口數四倍於城鎮每一代表所代表的人數。在省「人代會」這一級，鄉村城鎮每一「代表」所代表人口數比例為五比一。在全國「人代會」一級，則擴大為八比一。

候選人資格： 　　共產極權國家選任基層「人代會」代表，主要依據以下兩項原則推薦： １．「人代表」代表必須具備廣泛代表社會階層的性質； ２．「人代會」代表大都是模範公民典型。

中共追求的是，在壟斷主宰整個社會的若干團體代表的四周，允許社會上較具意義的社會階層、經濟團體也產生一些代表，藉以拱托陪襯共產黨為首的統治階層代表。其中，工人、農民、軍人與幹部「代表」是，中共官方意識形態上認定為主導整個社會的三個團體。其他則屬於大陸社會上較具意義的社會階層、經濟團體、或專業團體。後面這些團體推選的「代表」，旨在對工人，農民、軍人與幹部「代表」起襯托作用，讓「人代會」表面上看起來代表整個社會。

提名過程： 　　一九七九年之後，中共恢復辦理的基層「人代會」代表選舉當中，有兩項規定與作法，已使得大陸民眾有較大的空間行使政治權利。其一是，「差額選舉」規定，侯選人人數須超過應選「代表」名額。另外，在「代表」侯選人提名階段，大陸選民也有機會作實質的抉擇。

一九七九年「選舉法」規定，由選民直接選舉的代表侯選人名額，應多於應選代表名額的二分之一至一倍」。此外，「一九七九年選舉法」也規定，除了由「中國共產黨、各民主黨派、各人民團體，可以聯合或單獨推荐代表侯選人」之外，「任何選民或者代表，有三人以上附議，也可以推荐代表侯選人。」

一九八三年補充規定，限制每一選民可連署的次數；即「每一選民推荐的代表候選人的名額，不得超過本選區應選代表的名額。」 一九八六年，中共中央進一步修正「選舉法」，將選民所推荐候選人所需連署人數，由三人提高為十人。

一九七九年「選舉法」第廿八條規定，基層「人代會」代表初步候選人名單須在投票日前廿天在選區公佈，由選民討論，正式候選人名單則在投票日期五天揭曉。

大致而言，在城市方面，按市居「居民委員會」設置的選民「選民小組」負責磋商選定正式候選人。「選民小組」負責磋商選定正式候選人。「選民小組」大抵按「居民委員會」所屬「居民小組」單獨或聯合起來設置。「選民小組」涵蓋十五至五士戶不等。在農村，則由「生產大隊」（鄉）召集所屬「生產隊」（「村民委員會」或「村民小組」）集會討論，決定正式候選人。

有些選區在提名過程之中，甚至亦安排「初步候選人」與選民座談，即席答覆選民發問的問題，也發表個人的政見。

中共基層「人代會」代表候選人提名程序，近似蘇聯基層「蘇維埃」代表候選人推荐過程，大抵具備以下三種功能： 1、由選民直接介入的這種「提名程序」，具有若干「安全瓣」的功能，可供選民抒發些許情緒； 2、在選民參與的提名過程之中，可考驗「初步候選人」是否遭致民眾普通的反對或敵視，同時，官方也有機會評估民眾的反應，以免正式選舉時產生意外的投票結果； 3、經由選民集會提名過程之中，「黨」政當局也有充裕的時間，將一些可能突然冒出來的年青政治積極人士或政治異議份子事先過濾與隔離。

中共基層「人代會」代表候選人提名過程之中，地方黨政幹部主要循由兩種途徑介入： 1、安排「黨」內定代表候選人至較熟悉的選區（「安全選區」），以便獲選為正式候選人； 2、派任黨政幹部為「選區領導小組人員」，會同「選民小組長」及「選民代表」，召開「協商會議」，督導正式候選人整個提名作業。

中共當局亦規定，「如果所提候選人名額過多，可以進行預選，根據較多數代表的意見，確定正式代表候選人名單」但是，「選舉法」未再詳細規定「預選」提名的作業程序，因此，若以「預選」方式提名正式候選人的話，其「預選」的作業程序，大致仍由地方黨政幹部另做規定，予以執行。亦因此，在「預選」提名過程之中，地方幹部仍有機會干預。

(5)競選活動 從正式候選人名單公布至投票日，為期僅五天，係正式候選人法定競選時間為時短暫。事實而言，中共「人代會」代表早在提名階段已經進行競選，而且，從提名階段開始，各選區黨政幹部亦著手宣傳。

大陸「人代會」基層代表選舉期間的宣傳，主要由選區「選務機構」負責，代表候選人本身較少負擔。亦因此，大陸「人代會」代表候選人幾乎不負擔競選經費。事實上，中共「選舉法」也明文規定，各級「人代會」選舉經費，「由國庫開支」。

一九八○年選舉時，在上海復旦大學，一名化學系的學生王大琦，在政見發會上公開表示，不再信仰馬列主義，並且聲明：「如果允許我退團（共青團），我現在就退！」不久之後，「復旦大學」「共青團」組織及「學生會」立即召開幹部會議，強調「糾偏」。

整體而言，中共當局係把「選舉」當作是「任務」或「運動」辦理。 雖然，候選人不再有競選經費的負擔，但是，相對的，候選人發表的政見亦受到一定限制，政見內容必須遵循「黨」的政策與任務，亦因此，中共基層「人代會」代表候選人的政見，較少對選民的切身問題作承諾。

(6) 投票 中共基層「人代會」代表投票日期，由各縣市「選舉委員會」自行訂定。為了提高投票率起見，加上大陸大部分「縣」仍屬於農業地區，因此，投票日大都訂在農閒時期，大多數省當局要求，在夏收、夏種之前做好選舉準備工作，並進行試點，然後在農作收成之後舉行投票。

一九七九年迄今，選民「文化水平提高」，故採用無記名投票方式。「選民如果是文盲或者因殘疾不能寫選票的，可以委託他信任的人代寫。」 選民在「投票日」外出者，「可以書面委託其他選民代為投票，但是先須經選舉委員會認可。」 一名選民受委託人數不得超過三人。

各選區「選委會」負責在選區適當地點設置「投票站」，選民在「投票日」，須攜帶「選民証」，經核對無誤時，領取選票，用鋼筆畫圈圈，圈選候選人。除了固定投票地點之外，有些選區亦由「選委會」準備「流動投票箱」，送到行動不便的選民住家「登門就選」，以使老弱殘疾選民便于投票。

中共基層「人代會」代表候選人，須獲得選區選民「過半數」的選票才告當選，第一次投票選出的「代表」不足應選名額時，進行第二輪投票。 第二輪投票時，「以得票多的當選，但是得票數不得少于選票的三分之一。」在第一或第二輪投票時，若選區選民前往投票者未超過該選區選民總數一半以上，選舉結果無效，另行投票。

由於中共將選舉視為運動，重視發動選民參與，因此，大多數省、市統計的基層「人代會」代表選舉平均投票率皆高，大都在百分之九十以上。在動員選民投票方面，有些個別的地方單位以罰款、及補助生活費的方式，發動選民投票。

中共將「選舉」視為「運動」與「政策」，因此，針對妨礙「選舉」執行的事件，中共採用刑事處分。中共「刑法」第一百四十條規定，「違反選舉法的規定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨礙選民自由行使選舉權和被選舉權的，處三年以下有期徒刑或者拘役。」

三、選舉的功能暨意義 (1)改進基層幹部管理 基層「人代會」代表直接選舉係中共改革幹部管理制度的一環。經由選舉這項例行工作，「黨」的組織部門須接觸基層組織，審查人事，以便執行改選。宣傳部門則須利用選舉時機，訓練宣傳工作人員。為了執行上級交辦的選舉任務，基層組織勢須走入基層，重整發揮其組織與宣傳的功能。

(2)影響選舉政策 中共基層「人代會」定期改選不太能左右中共一般的公共政策。中共基層「人代會」選舉較能直接影響的是，中共當局的選舉政策。

(3)鞏固合法統治權威 由選民直接選舉產生的區、縣「人代會」代表履行的職責之一是，選舉市與省級「人代會」。省、市「人代會」代表候選人一部分由「黨派提名」，區或縣代表經十人連署推荐，亦可成為省、市級「人代會」代表候選人。各級「人代會」代表除了向選民提醒注意特殊問題之外，作用有限，在中共「黨」的領導之下，只有黨政領導可以針對廣泛問題行使立法權，「人代會」代表無權主動立法。

(4)加強政治體系整合 大部分的「代表」都以奉行中央政策為理由受到推荐。雖然，一般都要求「代表」須盡力為選民效力，但是，一遇政策事務有衝突，「代表」們須以國家整體利益為優先。

(5)政治教育與社會化功能 在每屆選舉當中，中共中央除了要求候選人闡述地方政府或「人代會」的工作之外，也規定，候選人暨選務人員須組織選民學習「憲法」、「民法」、「選舉法」或「地方政府組織法」。因此，除了平常的政治宣傳之外，中共亦都利用選舉對民眾進行政治教育。

未來，中共基層「人代會」代表選舉是否能影響中共一般公共政策，須視下面五項條件而定： 1、非共產黨籍「代表」是否佔多數 2、「人代會」代表候舉人的政見歧異的程度 3、「人代會」代表之議政能力提高，變為政治人士，能為選民利益請命 4、「人代會」是否具備主動立法權力 5、非黨籍「人代會」代表是否有合法發言途徑，包括公平使用大眾傳播媒體。