第五讲 国家公务员制度 主要内容： 一、当代中国公务员制度的建立、发展 二、中国公务员制度建设的内涵与特色 三、中西公务员制度改革比较 第五讲 国家公务员制度 主要内容： 一、当代中国公务员制度的建立、发展 二、中国公务员制度建设的内涵与特色 三、中西公务员制度改革比较 四、当前中国公务员制度面临的挑战 五、继续完善国家公务员制度的思考

参阅资料 1.邓小平：《党和国家领导制度改革》，1980 . 2.张子良：《公务员制度与行政现代化》，上海社会科学院出版社，2007. 3.刘厚金：《中外公务员制度概论》，北京大学出版社， 2010. 4.周敏凯： 《比较公务员制度》，复旦大学出版社，2006. 5 . 《中华人民共和国公务员法》

一、当代中国公务员制度的建立、发展 背景： （一）建立 1.经济体制改革的推进，需要专业化的公务管理者；要求在干部选拔上增加透明度、开放度和群众的参与程度。 2.传统干部人事制度的缺陷日益暴露。

（1）“干部”概念笼统庞杂，缺乏科学分类； （2）管理权限过分集中，管人与治事相脱节； （3）管理方式陈旧单一，阻碍人尽其能； （4）管理制度不健全，用人缺乏法治； （5）缺乏监督机制，腐败难以避免。

建立的过程： 1. 理论奠基 1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中明确指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。”并强调指出，干部人事制度改革“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度；对各级各类领导干部职务的任期，以及干部的离休、退休，要按照不同情况做出适当、明确的规定。” 这个讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性文件。在这一思想的指导下，我国干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了相当大的成绩。（？？）

2. 建立的四个阶段 第二阶段，1986—1988，《国家公务员暂行条例》基本形成。 第一阶段，1984—1986，着手起草《国家行政机关工作人员条例》。 第二阶段，1986—1988，《国家公务员暂行条例》基本形成。 第三阶段，1988—1991，公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索。 第四阶段，1992—1993，公务员条例最后审定颁行。 1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》颁布，并决定从10月1日正式实施，标志着我国国家公务员制度的正式确立。

（二）发展（1993年以来） 1、中国特色公务员制度体系基本建立。 （公务员制度全面入轨运行、公务员法的制订、配套法规的相继出台等。） 2、充满生机和活力的公务员管理机制有效运行。（普遍建立了公开平等竞争择优的用人机制、激励保障机制、新陈代谢机制、监督制约机制等。） 3、一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。（思想政治建设、能力建设、作风建设） 4、充分发挥了干部人事制度改革的示范和导向作用。

二、中国公务员制度建设的内涵与特色 (一) 中国公务员制度建设的内涵 公务员？?公务员制度？？ 公务员—— 根据新颁布的《公务员法》规定：公务员指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 公务员制度：是指国家对公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。

1、公务员制度的指导思想 坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导思想。 贯彻社会主义初级阶段的基本路线。 贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。

2、公务员的管理原则 （1）公开、平等、竞争、择优的原则。(所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，并且所有参加报考的人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通过竞争进入到公务员队伍中来。) （2）监督约束与激励保障并重的原则。 （3）任人唯贤、德才兼备、注重工作实绩的原则。(公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，都以其在工作中的功绩为主要依据) （4）法治原则。(制定法律规范、依照法规对国家公务员进行管理，国家公务员依照法律、法规行政，并受法律保护。有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定进行。) （5）分类管理原则。

公务员分类 公务员分类制度：有关公务员分类的原则、方法、程序、结果等方面的法律、法规体系，构成了公务员的分类制度。有两种分类制度：品位分类（？？）、职位分类（？？）。 政务官与事务官 事务官分类：纵向、横向

品位分类（英国：Rank Classification） 1.内涵 是以人为对象而进行的分类，依据——公务员个人所具备的条件（学历、资历、个人能力、工作经验等）和身份（如家庭背景、个人背景等）。 2. 优、缺点 优点——没有严格的程序和依据，简便易行；注重个人的学识水平、经验、能力等基本素质条件，工作调动时实行级随人走，便于公务员流动； 注重按行政首长和上级主管部门的意图实施人事管理，便于实施集中统一领导，树立行政权威，提高行政效率。

3、品位分类的缺点 强调人在事先、因人设岗，组织结构比较松散，容易机构臃肿、人浮于事； 过于注重学历、资历、身份、地位等条件，不利于学历低、资历浅但能力强、水平高的人才脱颖而出，影响公务效率和工作积极性的提高； 划分为若干俨然不同的等级，容易滋生上下隔阂、彼此歧视的心理，服务意识、团队合作精神差，工作步调难以一致； 缺乏规范化工作的要求，使公务员的考核、培训、晋升等没有客观依据。

职位分类（美国） 1．内涵 以职位为对象进行分类，根据职位的工作性质、任务繁简、难易程度、责任大小以及所需的资格条件，把全体公务员归类。 一是横向分类，即根据不同的工作性质划分为若干职门、职组、职系；一是纵向分类，即根据职位的责任轻重、工作繁简、难易程度、任职资格条件等因素，把职位划分为若干职级、职等。 2、优、缺点 优点——有利于获得职位的最佳人选以及建立公平合理的酬劳计划；便于明确职责、掌握标准，做到责、权、利相统一，有利于提高工作效率和推进人事管理的科学化。

职位分类的缺点 重视职位，忽视人对职位的影响，限制个人积极性和创造性的发挥。 官员的升迁、调转缺乏弹性，不利于人才的全面发展。 程序过于繁琐，要花费大量人力、财力和时间。 静态分类难以适应职位结构的不断变化。

根据《公务员法》第十四条的规定： 国家实行公务员职位分类制度。实际上是 以职位分类为基础，职位分类与品位分类相结合。 我国公务员的分类制度 1、分类的原则 根据《公务员法》第十四条的规定： 国家实行公务员职位分类制度。实际上是 以职位分类为基础，职位分类与品位分类相结合。 2、分类的基本内容 （1） 横向分类（公务员职位的性质、特点和管理需要） ——分为综合管理、专业技术与行政执法等类。

综合管理类：指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。 专业技术类：该职务在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障。 行政执法类：主要是在工商、税务、质检、环保等行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置；主要职责是履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法任务。

（2）纵向分类 ——设置国家公务员的职务和等级序列 （2）纵向分类 ——设置国家公务员的职务和等级序列 共有12个职务序列，同时有对应的职级；在职务序列中又分为领导职务和非领导职务。 国家级正职 国家级副职 省部级正职 省部级副职 厅局级正职；巡视员 厅局级副职；副巡视员 县处级正职；调研员 县处级副职；副调研员 乡科级正职；主任科员 乡科级副职；副主任科员 科员 办事员

领导职务和非领导职务 领导职务——在各级机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。从乡科级副职到国家级正职共有十个等次。大体可分为两类，一类是各级机关的领导职务；另一类是各级机关各部门的领导职务（如国务院的部长、司长、处长等）； 又分为正职和副职，副职在正职领导下，协助正职负责某方面的工作。 非领导职务——在各级机关中，独立负责某一方面的事务，一般没有指挥、领导下属人员的职能的职务。 综合管理类的非领导职务分为：办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。

职务与级别的对应关系 （简化版） 国务院总理：一级； 国务院副总理，国务委员：二至三级； 部级正职，省级正职：三至四级； 部级副职，省级副职：四至五级； 司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级； 司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级； 处级正职，县级正职，调研员：七至十级； 处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级； 科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级； 科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级； 科员：九至十四级； 办事员：十至十五级。

职务与级别的对应关系 （标准版） 如： 一级：国家级正职 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、全国人大常委会委员长、国务院总理、全国政协主席、国家副主席、中共中央政治局常委； 中共中央政治局委员、候补委员、中央纪委书记、中央书记处书记、全国人大常委会副委员长。 二到三级：国家级副职 国务院副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、全国政协副主席、中共中央纪委副书记、中共中央、全国人大常委会、 国务院、全国政协下属部委 、行署室和事业单位（党组）、正职领导人（特殊规定的副职）。

3、公务员的管理机构 中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。(中共中央组织部——人力资源和社会保障部——国家公务员局) 县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。 上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。

4、公务员管理的具体制度 公务员的条件，义务与权利， 职务与级别，录用，考核，职务任免，职务升降，奖 励，惩 戒，培 训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退， 退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等。

（二）我国公务员制度的特色 1、我国公务员制度的特色，体现在对公务员队伍的领导上，就是贯彻党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。 2、我国公务员制度的特色，体现在对公务员范围的界定上，就是不仅包括行政机关的工作人员，而且也包括中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员。

3、我国公务员制度的特色，体现在对公务员队伍的宏观管理上，就是把分类管理和统一领导有机结合起来。 4、我国公务员制度的特色，体现在对公务员的选拔任用上，就是进一步强化了公开、平等、竞争、择优的机制。 5、我国公务员制度的特色，体现在对公务员的管理监督上，就是坚持实行监督约束和激励保障并重。

三、中西方公务员制度改革与比较 （一）西方公务员制度改革与发展 1.西方文官制度中的一些重要原则： （1）严格考核，论功行赏。 （2）职务常任，保持独立。

（3）法规健全，依法办事。 （4）政风政纪严明。 （5）不与政府共进退。

公务员制度的调适与改革 （1） 精简人员,删除繁文缛节 ； （2） 扩大招考范围,加强量化考核； （3） 强化公务员培训； 2. 以美国为代表的西方国家 公务员制度的调适与改革 （1） 精简人员,删除繁文缛节 ； （2） 扩大招考范围,加强量化考核； （3） 强化公务员培训； （4） 加强公务员交流； （5） 市场化管理定位； （6） 绩效化趋势； （7） 提升道德标准。

（二）当前中国公务员制度改革 1.总体上处于法制化的深化阶段 （1）1993年条例—2005年《公务员法》 （2）配套法规陆续出台：考核、录用等配套试行规章逐步出台。 2.具体改革 公务员工资改革：“阳光工资”（把公务员的所有收入公开化、透明化。所谓“阳光工资”就是将以前工资以外的收入都纳入到工资范畴内统一核算。）；干部与公务员的“三定”(即：定职能、定机构、定编制)；公务员福利保障体系改革；干部与公务员廉政改革；限定领导干部的权力与职责范围；干部问责机制。

四、当前中国公务员制度的挑战 (一)如何继续坚持与贯彻党管干部原则 1.管什么？ 管人——管思想？管品行？管作为？ 管八小时内，管二十四小时？ 管事——为党的事业？为利益集团的事业？为人民的事业？为民族的事业？ 管权——“官帽子”公司？ 管利——“酬佣”？

2.怎样管干部？ 人管人 V.S. 法管人 管权力 V.S. 管职责 领导管 V.S. 组织管 上联：“说你行你就行不行也行”， 下联：“说你不行你就不行行也不行”， 横批："不服不行"。

(二)制度的执行性问题 组织原则坚定性：党管干部 VS “以管选官” 培养制度连续性：后备干部 VS “圈地养羊”

(三)干部与公务员的职业伦理建设问题 从政道德的法制化已经成为一个国际性的大趋势。 美国： 1978年就通过了《美国政府伦理法》； 美国： 1978年就通过了《美国政府伦理法》； 韩国：《韩国公职人员伦理法》； 日本：《日本国家公务员伦理法》。 这些法律的实施在这些国家的廉政和反腐败中都取得了积极的实效。 我国：在2005年1月颁布的《廉政实施纲要》中也明确提出：探索制定从政道德的法律法规。

普通公务员写照： 事业是国家的，荣誉是单位的，成绩是领导的，工资是老婆的，财产是孩子的，错误是自己的 。

公共职位世袭现象： 据中国大陆媒体披露，河南省固始县2008年全县选拔正科级和县局级干部过程中，最后任命的12名乡长，基本都是当地官员和房地产老板的子弟。其实，人们只要稍做调查就会发现，公共职位的隐形世袭在中国早已成为一种极为普遍的现象。 公共职位世袭现象普遍存在的原因，除了缺乏政治权力约束机制外，还包括政治道德和官僚伦理的全面崩溃。

职业选择？身份选择？

(四)官本位向职业本位转型的问题

(五)干部与公务员的有效激励问题

(六)干部与公务员队伍的腐败控制问题 朗咸平怒斥：中国公务员是世界上最腐败的官员！

五、继续完善中国公务员制度的思考 （一）党管干部透明化 （二）干部权责明确化 （三）公务员身份职业化 （四）公务员伦理法制化 （五）公务员保障合理化 （六）公务员履职程序化 （七）公务员问责民主化